La représentation politique des Français de l'étranger telle qu'elle existe aujourd'hui est le résultat d'une longue évolution. En 1948 est créé, par décret, le Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) pour fournir, au ministre des affaires étrangères, des avis sur les questions et les projets intéressant les Français domiciliés à l'étranger. Dix ans plus tard, en 1958, la constitution pose pour principe que les Français de l'étranger sont représentés au Sénat.

C'est par la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 modifiée relative à l'Assemblée des Français de l'Etranger qu'est réellement consacrée la représentation politique des Français de l'étranger avec l'élection au suffrage universel direct des délégués au CSFE et l'élection des sénateurs par les seuls délégués au Conseil supérieur des Français de l'étranger.

Trente ans après cette avancée démocratique, le moment est venu d'engager une nouvelle étape pour améliorer la représentation politique des Français à l'étranger. Après l'élection de onze députés représentant les Français établis hors de France et avant que ne soient tirées les conclusions du rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, ce projet de loi s'inscrit dans la poursuite de l'adaptation de la représentation des Français de l'étranger.

Cette réforme s'inscrit dans la volonté du gouvernement de favoriser le développement de la démocratie de proximité.

Le projet, qui vise à remplacer le dispositif actuel de représentation des Français de l'Etranger, tel qu'organisé par la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 susmentionnée, s'articule autour de trois axes :

- Au niveau local, la création de conseils consulaires composés de conseillers consulaires, élus au suffrage universel direct dans le cadre des circonscriptions consulaires, afin de favoriser l'émergence d'élus de proximité ;

- Au niveau central, une assemblée des Français de l'étranger (AFE) composée de quatre vingt-un membres élus en leur sein par les conseillers consulaires et qui, dans ce format plus resserré, se verra confirmée dans son rôle d'expertise et d'instance représentative des Français établis hors de France.

- Au niveau national, un élargissement du collège électoral sénatorial, composé désormais des députés élus par les Français établis hors de France, des conseillers consulaires et, pour une meilleure représentativité démographique, de délégués consulaires désignés au suffrage universel direct en même temps que les conseillers consulaires.

L'ensemble de la réforme s'inscrit dans l'enveloppe budgétaire ouverte aujourd'hui pour l'AFE au budget du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires ».

Les délais de mise en œuvre de la réforme conduisent le Gouvernement à modifier le calendrier électoral en proposant le report à 2014 des élections prévues en 2013 pour le renouvellement du mandat des conseillers à l'assemblée des Français de l'Etranger de la zone B (Europe, Asie et levant). Un projet de loi en ce sens vous est soumis parallèlement.

Le présent projet de loi, qui est soumis à votre examen, comprend un article 1er , article préliminaire, posant le cadre de la représentation des Français établis hors de France, puis s'organise autour de quatre chapitres : le chapitre Ier (articles 2 à 19) relatif aux « conseils consulaires » ; le chapitre II (articles 20 à 29) qui porte sur « l'Assemblée des Français de l'étranger » ; le chapitre III (articles 30 à 33) intitulé « désignation des délégués consulaires pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France » ; enfin, le chapitre IV (articles 34 à 37) portant « dispositions diverses et finales » et qui organise la mise en cohérence des dispositions législatives en vigueur et prévoit les dispositions à prendre lors de l'entrée en application, au plus tard en juin 2014, du présent texte.

Chapitre Ier : Les conseils consulaires

L'article 2 du projet de loi pose le principe de la création, auprès de chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire et de chaque poste consulaire, d'un conseil consulaire, instance consultative compétente pour les questions consulaires ou d'intérêt général intéressant les Français.

Les conseillers consulaires en sont membres de droit, de même que l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire, qui en assure la présidence.

L'article 3 prévoit l'élection pour six ans, au suffrage universel direct, des conseillers consulaires.

Une annexe à l'article 1er délimite les circonscriptions électorales. Pour chacune d'entre elles, le nombre des conseillers consulaires est fonction de la population inscrite au registre des Français établis hors de France.

L'article 4 inscrit le régime électoral des conseillers consulaires dans le droit électoral de référence que constituent les dispositions du code électoral relatives aux députés élus par les Français établis hors de France (DFE).

Toutefois, certaines dispositions applicables aux députés élus par les Français établis hors de France (DFE) demeurent non applicables, notamment celles relatives aux incompatibilités (livre Ier - Titre Ier - chapitre IV), au financement et plafonnement des dépenses électorales (Livre Ier -Titre Ier - Chapitre V bis).

L'article 5 fixe le mode de scrutin, selon qu'il y ait un ou plusieurs sièges à pourvoir.

L'article 6 énonce les principes généraux de l'élection, qui a lieu à un tour, par circonscription.

Les articles 7 et 8 posent les conditions d'éligibilité et d'inéligibilité des conseillers consulaires.

L'inscription sur l'une des listes électorales consulaires de la circonscription reste la condition d'éligibilité, sans changement par rapport à l'article 4 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982.

S'agissant des conditions d'inéligibilité, l'article 4 du projet de loi rend applicable aux conseillers consulaires, les conditions de l'article LO 329 du code électoral, tant au niveau des périodes d'incompatibilité que des fonctions concernées.

Contrairement aux dispositions issues de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982, les mesures d'inéligibilité proposées s'étendent aux consuls honoraires, reprenant ainsi le régime applicable aux députés élus par les Français établis hors de France (DFE) et se prolongent après la cessation des fonctions.

La procédure visant à déclarer démissionnaire un conseiller consulaire qui, postérieurement à l'élection, se trouve dans un cas d'inéligibilité, est centralisée et confiée au ministre des affaires étrangères.

L'article 9 encadre la procédure de dépôt et d'enregistrement des déclarations de candidature.

L'article 10 traite la question des retraits de candidature et des décès de candidats.

L'article 11 introduit la dématérialisation des circulaires électorales et prévoit la remise des bulletins de vote par les candidats ou listes de candidats aux ambassades et postes consulaires de la circonscription consulaire. En cela cet article propose de faire application de la proposition de dématérialisation faite par la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle dans son rapport de juin 2012. Il en résulte que la prise en charge financière de l'état se limitera aux frais d'acheminement entre le poste de remise et les bureaux de vote de sa circonscription consulaire.

Compte tenu de la dématérialisation des circulaires, le remboursement dont bénéficient les candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, en application de l'article L. 330-6 du code électoral, se limite aux bulletins de vote et aux affiches.

L'article 12 précise les modalités de vote : vote à l'urne, vote par procuration (selon des modalités déjà applicables pour les élections des députés élus par les Français établis hors de France) et, par dérogation à l'article 54 du code électoral, le vote par correspondance électronique.

En application de l'article 13 , l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire procède au recensement des votes et les documents prévus à l'article L. 68 du code électoral sont transmis à l'ambassade ou au poste consulaire (listes d'émargement, procès-verbaux...).

L'article 14 confirme le Conseil d'Etat dans son rôle de juge de l'élection.

L'article 15 vient en remplacement des articles 7 et 8 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 mais n'en change pas le fonds, s'agissant du remplacement d'un élu en cours de mandat.

L'article 16 traite des élections partielles suite à une annulation des opérations électorales.

L'article 17 règle la procédure de démission des conseillers consulaires.

L'article 18 rend applicable aux conseillers consulaires les dispositions de l'article L. 330-4, s'agissant de la communication des listes électorales consulaires.

L'article 19 donne compétence au pouvoir règlementaire pour fixer les modalités d'application du chapitre Ier. Il ouvre notamment la possibilité d'un aménagement de la compétence territoriale des conseils consulaires.

Chapitre II : L'Assemblée des Français de l'étranger

L'article 20 , liste les thèmes intéressant les Français de l'étranger sur lesquels le ministère des affaires étrangères établit annuellement un rapport et recueille l'avis de l'Assemblée des Français de l'étranger.

En application de l'article 21 , l'Assemblée des Français de l'étranger est informée des dispositions prévues en projet de loi de finances, dans tous les domaines de sa compétence (article 20) et ce, dès son dépôt à l'Assemblée nationale.

L'article 22 complète les compétences de l'AFE : elle peut être consultée sur la situation des Français établis hors de France et sur toute question consulaire ou d'intérêt général les concernant ; elle peut, de sa propre initiative, réaliser des études, émettre des vœux, avis et motions.

En application de l'article 23 , l'Assemblée est composée de quatre-vingt-un conseillers élus au suffrage indirect, par les conseillers consulaires, en leur sein et après chaque renouvellement général des conseillers consulaires. Il en résulte un mandat renouvelé intégralement tous les six ans. L'Assemblée ne comporte ni membre de droit ni personnalité qualifiée. Elle élit son président parmi ses membres. Actuellement, l'Assemblée est composée de cent-cinquante-cinq conseillers élus pour six ans au suffrage universel direct, dont le mandat est renouvelable par moitié tous les trois ans. Elle comprend également des membres de droit (députés et sénateurs représentant les Français de l'étranger) ainsi que douze personnalités qualifiées.

L'article 24 précise que le découpage des circonscriptions électorales pour l'élection des conseillers à l'assemblée des Français de l'étranger fait l'objet de l'annexe 2 au présent projet de loi.

L'article 25 fixe notamment les dispositions du code électoral applicables aux conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger.

Aux termes de l'article 26 , les bureaux de vote pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des français de l'étranger sont ouverts dans les chefs-lieux des circonscriptions électorales. Est également autorisé le vote sous enveloppe fermée, remise à un ambassadeur ou chef de poste consulaire de la circonscription.

L'article 27 précise les conditions de mise à disposition du matériel électoral.

L'article 28 fixe les modalités des opérations électorales et reprend les dispositions de l'article 22 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 et de l'article L. 314-1 du code électoral.

L'article 29 , donne compétence au pouvoir règlementaire pour déterminer les dispositions applicables aux conseillers à l'AFE s'agissant notamment de l'organisation et du fonctionnement de l'Assemblée.

Chapitre III : Désignation des délégués consulaires pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France .

L'article 30 précise que dans les circonscriptions comptant plus de 20 000 personnes inscrites au registre des Français établis hors de France, des délégués consulaires sont élus en même temps que les conseillers consulaires. Pour chacune de ces circonscriptions, le nombre de délégués consulaires est fonction de la population inscrite au registre des Français établis hors de France.

L'article 31 dispose que les délégués consulaires sont soumis aux mêmes règles d'éligibilité, d'inéligibilité et d'incompatibilité que les conseillers consulaires.

L'article 32 prévoit que l'attribution des sièges de délégués consulaires entre les différentes listes obéit aux mêmes règles que celles concernant l'attribution des sièges de conseillers consulaires. Les sièges de délégués consulaires sont attribués dans l'ordre de présentation des candidats.

L'article 33 prévoit qu'en cas de vacance autre que pour annulation de l'élection, le conseiller consulaire dont le siège devient vacant est remplacé par le premier délégué consulaire venant immédiatement après lui sur la liste de candidature. De même, en cas de vacance, le siège de délégué consulaire est attribué au candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier délégué élu.

Lorsque ces modalités ne remplacement ne peuvent plus être appliquées, il est fait application de l'article 16.

Chapitre IV : Dispositions diverses et finales

L'article 34 organise la mise en cohérence des dispositions législatives du code de l'éducation et du code de l'action sociale et des familles.

L'article 35 procède à cette mise à jour s'agissant du code de justice administrative.

L'article 36 modifie l'article 13 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 afin d'élargir le collège électoral sénatorial, désormais composé des députés élus par les Français établis hors de France, des conseillers consulaires élus en application de l'article 3 du projet de loi et des délégués consulaires élus en application de son article 30. Des remplaçants sont également prévus afin de prévenir les possibilités de double vote dans l'hypothèse où un conseiller consulaire ou un délégué consulaire est déjà membre du collège électoral en qualité de député élu par les Français établis hors de France.

Cette nouvelle composition rend par ailleurs souhaitable une adaptation des modalités de vote pour l'élection des sénateurs, les membres du collège électoral n'ayant pas vocation, dans leur très grande majorité, à se réunir à Paris. L'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 est ainsi modifiée pour organiser une procédure de vote sous enveloppe fermée

L'article 37 abroge la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 et met fin aux mandats en cours, ceci à compter des premières élections qui seront organisées en application du présent projet de loi.