Dossiers législatifs

LOI n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer

Exposé des motifs

Depuis 2012, le Gouvernement s'est attelé à prendre des mesures législatives importantes pour les outre-mer, qu'il s'agisse de la réforme du modèle économique ultramarin avec la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer ou de la révision de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Toutefois, il apparaît aujourd'hui nécessaire de moderniser la législation en vigueur dans la plupart des collectivités ultramarines, dont il apparaît qu'elle ne répond pas totalement aux enjeux auxquels chacun de ces territoires est confronté.

C'est ainsi que le présent projet de loi prévoit des mesures qui, d'une part, sont spécifiques à certaines collectivités, et, d'autre part, permettent de régler des questions qui se posent à l'ensemble d'entre elles. Ce projet de loi relatif à la modernisation du droit de l'outre-mer comporte donc des mesures relatives au développement économique et social, aux transports, à l'aménagement du territoire mais aussi à la fonction publique et aux collectivités territoriales. Il contient également des mesures jugées nécessaires par le Gouvernement en matière de sécurité intérieure et de sûreté aérienne.

Face à la complexité croissante du droit applicable outre-mer, le présent projet de loi procède également à des mises à jour pour tenir compte des évolutions statutaires de plusieurs collectivités d'outre-mer relevant des articles 73 et 74 de la Constitution.

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L' article 1er a pour objet, en premier lieu, de conférer une base légale à la création d'un observatoire des marges, des prix et des revenus (OPMR) à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Les acteurs politiques et économiques des deux collectivités ont exprimé le souhait de disposer de cet observatoire. En outre, les particularismes des deux collectivités légitiment, selon le représentant de l'Etat, la création d'un observatoire ad hoc et non leur rattachement à l'OPMR existant de la Guadeloupe. Il convient d'ailleurs d'observer que toutes les collectivités d'outre-mer relevant des articles 73 et 74 de la Constitution à l'exception de la Polynésie française en sont dotées.

Les articles L. 910-1 A et L. 910-1 C du code de commerce sont donc modifiés pour intégrer Saint-Barthélemy et Saint-Martin au champ d'application territorial du dispositif des OPMR en optant pour une rédaction conforme aux dispositions existantes de la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer.

En second lieu, le 1° du présent article permet de rendre applicable à Saint-Martin les accords annuels de modération des prix, habituellement désignés sous l'appellation « bouclier qualité prix » (BQP), codifiés à l'article L. 410-5 du code de commerce. Le BQP pourrait être mis en oeuvre par le représentant de l'Etat, avec l'accord de la collectivité, dans le cadre d'une démarche partenariale avec les trois principales enseignes locales de distribution. L'objectif recherché serait de pérenniser le travail de collaboration conduit jusque là qui permet actuellement de définir le chariot type et d'aboutir à une baisse sensible des prix. L'engagement actuel est valable jusqu'au 31 mars 2015 : l'extension des dispositions de l'article L. 410-5 du code de commerce permettrait de le proroger et de l'institutionnaliser.

A Saint-Barthélemy, la situation est différente compte tenu de l'étroitesse de l'offre de distribution et ne permet donc pas l'extension des mêmes dispositions du code de commerce.

L' article 2 prévoit le changement de statut de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) en établissement public administratif. L'article 34 de la Constitution réserve au législateur compétence pour créer toutes catégories d'établissements publics. Or, les missions actuellement dévolues à LADOM ne permettent pas son rattachement à une catégorie déjà existante.

Un nouvel ensemble d'articles relatifs à l'établissement public chargé de mettre en oeuvre cette politique publique est créé au sein du chapitre III du titre préliminaire du livre VIII de la première partie du code des transports relatif à « la continuité territoriale entre les collectivités d'outre-mer et le territoire métropolitain ». Cet établissement public administratif a vocation à reprendre les compétences de l'actuelle société d'Etat portant le même nom.

L' article 3 prévoit les conditions de reprise des salariés de la société d'Etat à la date de sa dissolution ainsi que le transfert des biens, droits et obligations de cette société à l'établissement public administratif.

L' article 4 explicite l'application à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy du code de la sécurité sociale. En effet, depuis que ces collectivités ne sont plus rattachées à la Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy ne font plus partie des collectivités énumérées à l'article L. 751-1. Pour écarter toute incertitude, il est nécessaire de prévoir des mentions d'application spécifiques dans les textes modificateurs pour que ces collectivités continuent à bénéficier du régime adapté prévu au titre V du livre VII et aux titres I, II et III du livre VIII du code de la sécurité sociale.

En outre, en décembre prochain la Guyane et la Martinique deviendront une collectivité à assemblée unique. L'article 3 procède donc à l'énumération de chaque collectivité plutôt qu'au renvoi à la catégorie des départements d'outre-mer.

Enfin, le texte traduit l'engagement du Président de la République, pris lors de son déplacement à La Réunion en août 2014, de permettre une plus juste représentation du monde agricole dans les instances des Caisses d'allocation familiale et de sécurité sociale.

L' article 5 a pour objet d'insérer, au sein de la section 3 du chapitre Ier du titre II du livre III du code de l'urbanisme, consacré aux établissements publics fonciers et d'aménagement, des dispositions relatives, d'une part, à l'établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG), et, d'autre part à la création de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte (EPFAM). Ces deux établissements publics de l'Etat disposent à la fois de compétences foncières et d'aménagement. La création de l'EPFAM permettra de valoriser les ressources foncières disponibles de l'île principalement en faveur du logement afin de faire face à une démographie en forte hausse (doublement de la population attendu à l'horizon 2040).

L' article 6 modifie l'annexe III de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public afin d'y ajouter ces deux établissements publics. Ceux-ci sont ainsi exclus du champ d'application du titre II de cette loi.

Réaffirmant l'ancrage des deux missions de portage foncier et d'aménagement dévolues à l'établissement public d'aménagement de Guyane, l' article 7 supprime l'obligation, prévue par l'ordonnance du 8 septembre 2011 sur la réforme des établissements publics fonciers et d'aménagement, de scinder cet établissement en deux entités distinctes à compter du 1er janvier 2016.

L' article 8 prolonge de trois années les agences de la zone des cinquante pas géométriques. Leur durée initiale était fixée à quinze ans, jusqu'à fin 2011, pour mener à bien la mission de régularisation foncière. L'objectif initial n'ayant pas été atteint, le Gouvernement a décidé, dans la loi du 12 juillet 2010 précitée, de les proroger pour une durée de deux ans. Cette même loi avait prévu de remplacer les agences par des établissements publics fonciers d'Etat auxquels aurait été attribuée, en sus, la mission de régularisation foncière sur la zone des cinquante pas. Les projets de création d'établissements publics fonciers locaux dans les deux collectivités ont conduit à repenser le schéma envisagé : la loi n° 2013-922 du 17 octobre 2013 visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques et à faciliter la reconstitution des titres de propriété en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin a ainsi à nouveau prorogé de deux années les agences, c'est-à-dire jusqu'au 1er janvier 2016. Il est proposé une nouvelle prorogation jusqu'au 31 décembre 2018, afin de ne pas créer de rupture de gestion de la zone. Cette période devra être mise à profit pour conclure un accord avec les collectivités territoriales concernées (déclassement de la zone à leur profit et reprise des missions des agences par des organismes locaux).

L' article 9 tend à moderniser le droit applicable aux agents de Wallis-et-Futuna qui exercent des missions de service public pour le compte de l'Etat et des circonscriptions territoriales, en répondant, d'une part, à une demande exprimée localement de longue date, et en honorant, d'autre part, les engagements pris par le Gouvernement en juillet 2014.

Immédiatement, ces agents se verront étendre le bénéfice des dispositions de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, dite « loi Sauvadet ».

Les agents relevant du Territoire de Wallis-et-Futuna verront leur situation évoluer en parallèle, au travers de l'adoption par l'administrateur supérieur de Wallis-et-Futuna des délibérations ad hoc les dotant d'un quasi-statut, à l'image de ce qui sera réalisé pour les agents de l'Etat et des circonscriptions.

Parallèlement, l' article 10 ouvre aux agents de Wallis-et-Futuna, exerçant soit pour le compte de l'Etat ou des circonscriptions territoriales, soit pour le compte du Territoire, qui auront opté pour un statut de droit public, ainsi qu'il leur sera prochainement proposé, la possibilité de présenter les concours internes de chacune des trois fonctions publiques.

L' article 11 s'attache aux agents publics de la Polynésie française. Il permet de revenir au délai initialement prévu par l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et groupements de communes de la Polynésie française fixé à juillet 2015 pour organiser l'intégration des agents contractuels à la fonction publique.

En outre, afin d'éviter que les agents voient leur délai d'option réduit, il est prévu que la proposition de classement soit adressée à l'agent par l'autorité de nomination et transmise à l'agent dans le délai de trois mois à compter de l'ouverture par la collectivité ou l'établissement employeur de l'emploi concerné.

Enfin, l'alinéa qui « cristallisait » les rémunérations des agents n'ayant pas opté pour l'intégration dans la fonction publique est supprimé ; un décret en Conseil d'Etat organisera les modalités de révision de la rémunération des intéressés.

L' article 12 modifie l'article 12 de la loi n° 95-97 du 1er février 1995 étendant dans les territoires d'outre-mer certaines dispositions du code de la route et portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer afin que les agents des communes de la Polynésie française bénéficient également de la mobilité au sein des fonctions publiques métropolitaines.

L' article 13 prévoit l'application à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie de mesures relatives à la transparence financière.

Il modifie en ce sens le code des juridictions financières afin que, dans un délai d'un an après la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, les exécutifs des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie rendent compte devant leur assemblée délibérante des actions entreprises pour donner suite aux observations de la chambre territoriale des comptes. Ce rapport doit être communiqué à cette dernière qui chaque année fait la synthèse des rapports qu'elle reçoit. Cette synthèse est également transmise à la Cour des comptes. Par ailleurs, il est aussi proposé de modifier le code des communes de Nouvelle-Calédonie afin que, dans les communes de 3500 habitants et plus, le débat d'orientation budgétaire s'appuie sur un rapport reprenant de manière synthétique certaines informations contenues dans les documents comptables et budgétaires afin de faire apparaître les orientations majeures en ce domaine.

Ce rapport portera, comme cela est déjà le cas pour le débat d'orientation budgétaire actuel, sur les orientations budgétaires de l'exercice et sur les engagements pluriannuels pris par la commune. Dans le contexte de l'utilisation par certaines collectivités territoriales de produits financiers sophistiqués, il apparaît nécessaire que ce rapport porte également sur la gestion de l'endettement et la structure de la dette. Ce rapport contribuera ainsi à améliorer l'information des organes délibérants et des citoyens sur la nature et la portée des engagements pris en matière d'endettement. Enfin, dans les communes de plus de 10 000 habitants, il portera également sur la structure et l'évolution des effectifs et des principaux postes de dépenses.

En améliorant la transparence et sans remettre en cause la libre administration des collectivités, cette démarche permettra une plus grande information des conseils municipaux de Nouvelle-Calédonie et des administrés sur l'évolution de la situation financière des collectivités et sur la performance de leur gestion. Pour les communes membres d'un EPCI, il est prévu une transmission obligatoire de ces rapports d'orientation budgétaire à cette entité.

En outre, pour rendre plus accessible aux citoyens les informations financières, une disposition prévoit que ces mêmes communes joignent au budget primitif et au compte administratif, une présentation brève et synthétique des informations financières y figurant. Lorsqu'un site Internet existe, ces présentations doivent être mises en ligne.

L' article 14 complète le code des communes de la Nouvelle-Calédonie par un article L. 122-2-1 qui reprend en substance les dispositions de l'article L. 2122-2-1 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux communes néo-calédoniennes de plus de 80 000 habitants, en l'occurrence la commune de Nouméa, de bénéficier de la possibilité de créer des postes d'adjoints chargés des quartiers.

L' article 15 impose, pour les communes de Polynésie française, le choix du maire délégué parmi les conseillers de la liste majoritaire élue dans chaque commune associée afin de mieux tenir compte des réalités politiques et des spécificités géographiques propres aux communes de Polynésie française.

L' article 16 remplace le premier alinéa de l'article L. 288-1 du code de la sécurité intérieure qui régit l'applicabilité dans les Terres australes et antarctiques françaises des articles du livre II (ordre et sécurité publics) de ce code. Cette modification vise à étendre à ce territoire l'article L. 222-1 du code de la sécurité intérieure relatif à l'accès à des traitements administratifs automatisés et à des données détenues par des opérateurs privés, tel que modifié par la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions de la lutte contre le terrorisme.

L' article 17 prévoit de limiter, en Nouvelle-Calédonie, le nombre d'armes, relevant de la catégorie C et du 1° de la catégorie D, susceptibles d'être acquises ou détenues simultanément par une personne physique et utilisées dans le cadre de la pratique de la chasse. Le nombre maximal sera fixé par un décret en Conseil d'Etat.

Ce dispositif fait suite à la note du Conseil d'Etat délibérée et adoptée en sa séance du 23 septembre 2014, à l'occasion de l'examen du projet de décret modifiant certaines dispositions du code de la sécurité intérieure (partie réglementaire) relatives aux armes et munitions en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

En effet, le Conseil d'Etat avait considéré que le législateur, d'une part, n'avait pas prévu que le nombre d'armes de la catégorie C et du 1° de la catégorie D détenues par une personne majeure soit limité et, d'autre part, n'avait pas entendu habiliter le pouvoir réglementaire à cette fin. Par conséquent, il avait disjoint les dispositions établissant ce quota de quatre armes de catégorie C et du 1° de la catégorie D pour les personnes majeures.

Ainsi, le présent article habilite le Gouvernement à modifier les dispositions réglementaires du code de la sécurité intérieure particulières à la Nouvelle-Calédonie pour y introduire le nombre maximal d'armes relevant de la catégorie C et du 1° de la catégorie D.

Outre le nombre maximal d'armes relevant de la catégorie C et du 1° de la catégorie D qu'une même personne physique peut détenir simultanément, le décret en Conseil d'Etat déterminera les conditions de remise, cession ou destruction des armes relevant de la catégorie C et du 1° de la catégorie D qui devront intervenir dans un délai de trois mois ou de deux ans, selon que ces armes ont été acquises avant ou après le 7 novembre 2013, et dépassent le nombre maximal fixé par ce texte.

L' article 18 étend aux îles Wallis et Futuna la possibilité pour le ministre de l'intérieur d'autoriser l'exploitation de jeux de hasard dans des casinos à bord des navires à « une personne morale qualifiée en matière de jeux de hasard ayant passé une convention avec l'armateur conforme à une convention type approuvée par décret en Conseil d'Etat ». Cette faculté peut être accordée aux casinos installés à bord des navires de commerce transporteurs de passagers n'assurant pas de lignes régulières et immatriculés au registre international français et pour des croisières de plus de 48 heures. Les locaux destinés aux jeux ne peuvent en outre être ouverts que dans les eaux internationales.

En l'état actuel du droit en vigueur, l'article L. 321-3 du code de la sécurité intérieure ne s'applique pas aux îles Wallis et Futuna : en effet, d'une part, il n'est pas mentionné dans la liste des articles expressément applicables prévue à l'article L. 346-1 du code et, d'autre part, l'article L. 321-3 ne vise que les navires immatriculés au registre international français (RIF), registre distinct du registre de Wallis-et-Futuna.

Par conséquent, pour que le dispositif dérogatoire des casinos s'applique sur des navires immatriculés au registre de Wallis-et-Futuna, il convient d'étendre les dispositions correspondantes dans le code de sécurité intérieure en les adaptant (chapitre VI du titre IV du livre III consacré aux dispositions applicables à Wallis-et-Futuna).

Ces modifications nécessitent par ailleurs que les dispositions du code monétaire et financier relatifs à la lutte contre le blanchiment de capitaux qui concernent les exploitants des casinos à bord des navires soient rendues applicables dans cette collectivité.

A terre, le principe reste l'interdiction des jeux de hasard, le projet se bornant à étendre à Wallis-et-Futuna l'article L. 322-4 du code de la sécurité intérieure qui fait échapper à cette interdiction l'organisation de loteries locales, sous leurs différentes appellations, organisées à des fins caritatives ou d'animation.

L' article 19 supprime la mention expresse d'application en Nouvelle-Calédonie de l'article L. 515-1 du code de la sécurité intérieure relatif au code de déontologie des agents de police municipale : en effet, la compétence en matière de fonction publique communale relève de la collectivité, conformément au 14° de l'article 22 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 modifiée relative à la Nouvelle-Calédonie.

L' article 20 abroge la mention du répertoire local des entreprises à Mayotte devenue obsolète avec l'existence du registre du commerce et des sociétés dans cette collectivité comme dans le reste du territoire métropolitain.

L' article 21 procède au toilettage de plusieurs dispositions contenues dans le code de la défense concernant les dispositions applicables aux outre-mer. Il abroge des dispositions spécifiques à Mayotte où s'applique désormais le droit commun s'agissant des stocks de sécurité de carburant. Il substitue aux anciennes références à une ordonnance désormais codifiée des références au code de l'énergie. Il abroge enfin des références à l'ancien code des communes.

L' article 22 crée plusieurs articles dans le code des transports visant à la mise en cohérence des règles applicables à Saint-Barthélemy issues de divers règlements dans le domaine du transport aérien, suite à la décision 2010/718/UE du 29 octobre 2010 du Conseil européen qui a autorisé la transformation de Saint-Barthélemy en pays et territoire d'outre-mer (PTOM) au sens des dispositions de l'article 355, paragraphe 2, du traité TFUE : en effet le droit de l'Union européenne n'est plus applicable à cette collectivité d'outre-mer depuis le 1er janvier 2012. Ces règles sont relatives aux exigences minimales d'assurance pour couvrir la responsabilité des transporteurs aériens et des exploitants d'aéronefs à l'égard des passagers, des bagages, du fret et des tiers ainsi qu'à l'obligation de disposer d'un plan d'aide aux victimes et à leurs familles en cas d'accident aérien. Elles portent aussi sur l'interdiction du refus de transport pour cause de handicap ou de mobilité réduite et sur la protection des personnes concernées contre cette forme de discrimination. Elles visent enfin à assurer l'information du passager sur l'identité du transporteur aérien effectif, notamment lorsque celle-ci n'est pas connue au moment de la réservation.

En outre, cet article adapte certains articles du code des transports comportant une référence à un règlement européen permettant d'imposer des mesures de sûreté aux compagnies aériennes (collectivités du Pacifique, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon).

L' article 23 étend en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna plusieurs articles du code rural et de la pêche maritime dans leur rédaction issue de l'article 96 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt relatifs à une procédure de saisie conservatoire des navires de pêche respectueuse des principes constitutionnels. En effet, cette disposition, introduite par amendement, n'avait pas été étendue en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna où l'Etat demeure bien compétent en matière de procédure pénale.

L' article 24 homologue les peines d'emprisonnement prévues dans la réglementation de la profession de géomètre-expert foncier et géomètre-topographe de la Polynésie française, en application des dispositions de l'article 21 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

Conformément aux règles statutaires, les infractions prévues par la réglementation locale peuvent être assorties de peines d'emprisonnement, sous réserve de respecter la classification des délits et de ne pas excéder le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements de la République. Les peines d'emprisonnement ne deviennent applicables qu'après homologation par la loi des délibérations ou lois du pays qui les ont créées.

En procédant à un strict renvoi dans sa loi du pays n° 2014-16 du 25 juin 2014 portant réglementation de la profession de géomètre-expert foncier et de géomètre-topographe aux peines d'emprisonnement prévues aux articles 226-13, 226-14 et 443-17 du code pénal, la Polynésie française respecte les exigences légales d'homologation des peines.

L' article 25 habilite le Gouvernement à mettre en conformité le droit social applicable à Mayotte, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) avec les normes internationales minimales prévues par la convention du travail maritime de 2006 de l'Organisation internationale du travail (OIT) et la convention n° 188 sur le travail dans la pêche de l'OIT. L'application de ces conventions à Mayotte et à Wallis-et-Futuna et de la convention n°188 sur le travail dans la pêche aux TAAF permettra de préserver la compétitivité des flottes de croisière et de pêche qui battent pavillon local.

Cet article prévoit une nouvelle habilitation en matière de droit du travail à Mayotte afin de poursuivre le processus de rapprochement du droit applicable localement avec le droit commun conformément au processus de départementalisation de la collectivité.

L' article 25 habilite également le Gouvernement à adopter les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires en matière de réforme pénale et d'organisation judiciaire, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie Française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L' article 26 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures visant à définir, en Nouvelle-Calédonie, les conditions de recherche et de constatation des infractions, les sanctions applicables en cas de manquement aux injonctions délivrées par les agents, les produits susceptibles d'être saisis et consignés sans autorisations judiciaire, les opérations qui pourront être réalisées avec l'autorisation de l'autorité judiciaire, ainsi que les conditions de réalisation des tests et analyses et les mesures pouvant être prises par l'autorité administrative à la suite des constatations.

L' article 27 prévoit l'entrée en vigueur des dispositions du projet de loi.

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